国企采购是该参照《招标投标法》还是《政府采购法》？在国企采购中，从业人员常常都有这样的疑惑。那么，国企采购中，具体都面临哪些难点和痛点呢？在此次国有企业智慧采购高峰论坛上，中国物流采购联合会专家委员会核心专家陈川生就这个问题进行了细致讲解。
国企采购六大痛点难点
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招标法规边界模糊带来的困惑
国有企业采购工程适不适用招标投标法律体系？这个问题，很多国有企业从业人员并不清晰。相关制度的模糊规定，愈发让他们感觉“工程”概念神秘莫测。
1.关于建设工程的不同定义和分类
依据国务院批准的《必须招标的工程项目规定》（16号令）的规定，国有控股或占主导地位的工程项目达到一定规模的工程项目应当必须招标。
但是对工程、建设工程的定义法律和技术标准有不同表述：
一是住房和城乡建设部2013年颁布的国家标准《建设工程分类标准》（以下简称分类标准）GB/50841-2013将“建设工程”定义为：“为人类生活、生产提供物质技术基础的各类建（构）筑物和工程设施”。其中，建设工程分为建筑工程、土木工程和机电工程（安装）三大类。
二是依据《建设工程质量管理条例》（以下简称质量条例）和《建设工程安全生产管理条例》定义，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。
三是《招标投标法》和《政府采购法》在其条例中对建设工程作了统一定义。
其中，工程指建筑物、构筑物新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除和修缮。
依据16号令的规定，国有企业控股或占主导地位的工程项目属于必须招标项目。
工程的不同表述，给企业采购带来困惑。
2.特定工程是否纳入管制范围
企业困惑的是，对于在本厂区、矿区范围内无需备案的工程产品（工业设施）是否纳入“建设工程”管制？有专家认为企业进行的这类工程是工业设施不属于《招标投标法》管制的范围；有专家认为依据GB/50841-2013标准，这类项目也是工程。但是这些工程和区域外楼堂馆所不同，是生产环节中的工程产品。通常这类项目的立项、实施由企业主管部门审批，但法律没有明确对其采购方式进行监督的政府部门并授权，属于采购监督的盲区。
3.特定工程过程是否纳入管制范围
企业生产过程中的土壤剥离、巷道掘进、钻井工程等工程过程是生产工序的组成部分，构成完整的产品生产链。因此，在企业集团内部应当依照生产计划组织生产，即使各生产单位已进行法人登记，也属于供应范畴不属于采购范畴；但是如果该类工程由集团外分包，上述工程项目是否属于强制招标范围，企业则难以把握。同上述工程产品相同，这类工程也属于采购监督的盲区。
此外还有不少生产性质的“工程”没有政府监督部门监督，如燃气集团的管道工程、海洋钻井平台等海洋工程。有些企业考虑到审计巡视的要求，想进入地方交易中心混个清白，但交易中心还不同意。
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政府主管部门、监督部门的误解
我国在工程建设中执行招标投标制度取得一定成绩。因此政府有关部门认为，招标是防止腐败的利器，反腐败可以不计成本。招标投标活动是一项经济活动，是交易活动。董明珠说过，只要有交易就会产生腐败；招标投标活动是项目管理活动，管理的层次复杂一定会产生更多的腐败漏洞，如果认识不足，原来腐败一个人现在腐败一群人；招标投标活动是一项技术活动，技术活动可以掩护腐败；招标投标活动是一项法律活动，法律活动可以产生管制腐败。一个地位很低的人只要有一点权力就会把权力用到极致。事实是，招标采购方式的无原则滥用在严重影响企业竞争力的同时可能会掩盖更隐蔽的腐败。陈川生认为，在有效监督下，招标采购在一定程度上可以降低腐败的漏洞在于其公开性，是公开的阳光采购使一些腐败分子的贪婪有所收敛而不是由于这种方式的竞争性，因此，只要最大限度地公开采购需求、采购规则和采购结果，无论用什么方法都可以起到招标采购在一定程度上遏制腐败的作用。
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采购人员对法律理解的缺陷
在招标采购政治化的生态环境下，企业采购人员为了“安担”，不管能否招标一律招标采购，无意或有意混淆了必须招标制度和自愿招标的界限。法律规定了工程项目中重要的设备材料单项合同估算价200万元属于必须招标项目。但是很多企业规定，不属于工程范围的固定资产设备、材料合同金额超过200万甚至更低必须招标，勘察、设计、监理之外的服务项目合同金额100万甚至更低也必须招标。例如，某国有施工企业承建一座高层办公楼，其购买的电梯作为项目组成单项合同金额达到200万必须招标，单位为了施工购买了塔吊单项合同500万也可不招标。其他诸如审计、广告、融资等都不是必须招标项目。但企业都规定招标采购，反正招标在政治上保险、“安担”。
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政府采购方式难以满足企业需要
对于一些实在不能招标的采购，企业一般参照《政府采购法》规定的非招标采购方式制定企业制度。但是，从采购的主体、资金来源和管制范围审视，企业采购都不属于该法规制。政府采购和企业采购从属性上来说就有很大不同：政府采购大都属于公共消费强调供应商规则的平等；企业采购为了盈利，强调采购项目规则的合理性，制度规则的机理不同。政府采购使用财政资金在满足使用条件下最低价中标是其制度设计的基础，企业采购要满足供应链目标的一致性，确定成交合同的标准不同。政府采购一般不存在采购短缺的问题，企业采购必须考虑供应形态，必须区分战略、瓶颈、杠杆和一般物资的采购战略和方式，采购管理的范围不同。政府采购和国企采购都应承担的社会责任，但形式不同，企业采购应承担社会稳定、企业稳定，涉及国计民生的企业还有稳定物价的责任，因此，很多情形下直接采购是其无奈而必须的选择。
所以，企业采购参考政府采购会遇到很多的障碍和困惑，其采购方式和程序不能满足企业生产的需要，无法适应不断变化的市场需求，增加了企业运营的困难，垄断性企业尚能应付，竞争性企业则面临严重的挑战。
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招标投标制度缺陷造成的尴尬
目前招标投标活动在实践中走过场的现象很严重，据专家在某网站不记名投票统计，以围标串标、弄虚作假等形式“走过场”的项目占全部招标项目的85%。有业内人士形象地将此比喻为，一缸鱼只有一两条鱼死了，这是鱼的问题，一缸鱼大部分死了一定是水的问题。
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电子招标放大作用产生的新问题
随着互联网和软件技术的发展，“互联网＋”无所不包，在招标投标行业普遍建立了电子采购平台。实践发现，电子采购平台有一个放大作用，它在放大招标制度公开性的同时也放大了这个制度的缺点，即无论四百万还是四千万的项目，在交易中心平台一般一天到半天搞定，在这种情形下，招标走过场就成为常态，在加上不少地方建立了代理机构超市，把代理机构视为没有任何技术含量的程序操做手，随机抽取代理机构，代理机构在标准文件上填空白，拿到交易中心电子平台走个过场，招标制度无形中被糟蹋。
难点就是着力点，痛点就是发力点
国企采购的痛点、难点明确了，该如何有效化解呢？陈川生一针见血地指出“难点就是着力点，痛点就是发力点”。
基于国企采购的上述难点痛点，中国物流采购联合会公共采购分会从2018年开始组织国内部分国有企业编制并颁布了《国有企业采购操作规范》，正在积极起草相应《国有企业采购管理规范》，试图在一定程度上缓解企业采购存在的上述问题：
一是在观念上纠正社会上存在的招标是防腐败利器的错误倾向，强调公开采购；总结了企业项目采购和运营采购的不同特点，提出了在运营采购中不是竞争性越强合同价格越低而恰恰相反，运营采购需要供应商的忠诚和稳定。从而为企业敢用、愿意用该规范提供了理论支撑。
二是标准的范围定位在必须招标之外的采购项目，包括政府不监督的采购项目，通过行业自律加强管理，所谓加强不是强化招标管制而是依照企业项目的特点选择适当的采购方式，并辅之以相应的管理制度，在实现企业利益最大化的基础上将腐败的漏洞降到最低。
三是在企业自愿招标的程序设计中，在法律框架内最大限度地明确采购人的责任，如参照示范法的规定，赋予采购人多次审查投标人资格的权利并规定如果资格不合格可以直接否决其投标或中标资格；规定了特殊项目评标委员会专家可以全部直接指定，定标可以在推荐名单中确定而不一定只能确定第一名。这些规定有助于缓解招标走过场的弊病。
四是针对企业承担的社会责任，对招标条例第九条第二项的“采购人”做了扩展性解释，在特定条件下，“采购人”可视为集团这一层级的法人，从而为集团内直接采购提供了制度依据。
五是针对企业采购的相关属性，操作规范设计了四组九种采购方式，基本可以满足企业项目采购运营采购的需要，在招标采购方法之外再也不用盲目参照《政府采购法》中不适用企业的那些制度规定；
管理规范围绕企业采购全方位管理进行制度设计，从组织、制度、载体构成的管理框架到对采购活动的全过程管理，特别是通过寻源管理、绩效评价管理、信用管理等方面，采用国际先进理论、总结国企陷先进经验。力图用大采购的理念改变目前大部分国企执行的“小采购”制度规定，尽可能纠正企业采购难点、痛点遇到的制度障碍，助力国有企业的采购管理水平迈向一个新台阶。
