市场经济发展中的营商环境问题，不仅是今年两会讨论的热点，而且是近几年社会各界普遍关注的焦点之一。自2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，既是对此前多年相关问题、经验的系统总结和回应，也是对今后工作的宏观指导和具体部署。持续优化营商环境，保障各类市场主体参加经济活动的权利平等、机会平等、规则平等，切实降低制度性交易成本，激发市场活力和社会创造力，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，是社会主义市场经济的内在要求，是全面深化改革、实行高水平对外开放的应然之举，在当前严峻复杂的国内外形势下，具有极为重要的意义。

2021年12月8日—10日在北京召开的中央经济工作会议，党中央深刻总结、分析当前经济发展的形势和任务，再次强调微观政策要持续激发市场主体活力，深入推进公平竞争政策实施，促进多种所有制经济共同发展，优化民营经济发展环境，提振市场主体信心，依法保护各类市场主体产权和合法权益。 

政府采购作为公共采购体系的重要组成，通过预算资金的有效使用参与、影响经济活动，从一开始就不是单纯的市场交易行为，而是承担着多种经济和社会目标的准行政行为，具有强烈的公益属性。这是政府采购能够单独立法，没有与规范普通交易活动的合同法（现在进入民法典了）混同的原因之一。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）在第一条阐述其立法目的是“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”，规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括实现节约能源、保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，提出了“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”，并由此设计了一系列特殊的交易制度和规则。政府采购法将此立法目的及原则贯穿了从采购方式确定、采购公告发布、采购文件编制、评审专家选择、评审过程组织到采购合同签署、合同履行、监督检查等各个环节。

其中，诸如以公开招标为主要采购方式、单一来源的严格适用、等标期的强制设定、评审专家的随机抽取、评标委员会的多方组成、采购文件及采购程序的质疑投诉、采购合同不得擅自变更中止等规定，均为这一立法目的及原则展现的具体形式，其保障市场主体（供应商）合法权利，促进公平竞争，营造稳定、透明、可预期良好环境的意图是极为明显的。

从2003年正式实施至今，政府采购法在优化营商环境以及保障供应商参加政府采购活动的权利平等、机会平等、规则平等这条路上已经实践了将近20年，所取得的成效是有目共睹的。采购人依法采购的意识空前提高，采购程序、采购文件的公开化、透明度、公正性不断增强，供应商的权利救济机制日臻完善，政府采购领域的营商环境在持续优化，特别是近五年来尤为显著。政府采购的规模能够逐年稳步扩大，在整个国民经济体系中所占的分量越来越重，与此是密不可分的。

随着在政府采购领域中对营商环境的持续优化，一些问题逐渐显露，并且成为了政府采购制度持续深化改革的重要推手。

其主要表现之一是，由于部分地方立法、司法、执法机关忽视采购人市场交易主体地位、过度强调供应商权利保护、限制甚至剥夺采购人合法权利的理念和行为，以及采购人自身的制度建设、能力建设问题，造成了部分采购人的主体地位、主体责任严重弱化，影响了政府采购的实施效果。这不但背离了政府采购法的立法初衷，也偏离了《优化营商环境条例》规定的优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，偏离了以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障的基本要求。

政府采购虽然具有强烈的准行政行为属性，但基本上限于政府采购的缔约环节（合同签署与履约环节也有体现，但不是主流），本质上仍然属于平等主体间的市场交易行为，采购人是以普通的民事主体身份参与具体的市场交易活动的，自然就适用《中华人民共和国民法典》中“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务”的一般规定，也同样适用政府采购法中“保护政府采购当事人的合法权益。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”的特别要求。

不难看出，这些一般规定与特别要求，传达出来的立法思路和指导思想，与《优化营商环境条例》的相关规定是彼此呼应、一脉相承的。

所以，尽管《优化营商环境条例》关注的焦点是企业等市场主体，其中的权利平等、机会平等、规则平等原则适用的是不同所有制、组织形式、规模大小的企业，就政府采购而言，强调的是供应商的保护问题，但其公平、平等的精神内核同样适用于采购人。

采购人在交易活动中也是作为市场交易一方的身份出现的，与供应商在法律意义上是平等的，其合法的、正当的权利应得到保障。有权机关从促进公平交易的角度可以适当规范，但是不能随意地限制或剥夺，否则交易的平等性及由此产生的交易意愿和交易目的会受到损害。近年来，采购人热衷于程序正义、形式公平，忽视合同履约及采购绩效的趋势明显，使得政府采购的效率和效果备受质疑。

法律制度要对参与交易各方的权利义务作出合理精准的划分，很多时候是较为困难的。一方面是市场交易自身的多样化、复杂性及其延展性所致，另一方面是因为市场主体的利益诉求变幻不定。通常讲的趋利避害、经济理性只能作为原则、出发点，在不同的领域、不同的时期其表现形式是千差万别的。

因此，法的修订、修改随时都在发生，或者体现在立法环节，或者体现在司法和执法环节（这里指的是法实施环节实践先行的情况），法律制度只有跟上并且适应变化了的实际情况，才具有生命力，才能有效规范、约束人的行为。政府采购法律体系之前没有在采购人与供应商之间保持权利义务的适度平衡，出了问题，现在就要往回走，进行系统的纠偏和修正。《深化政府采购制度改革方案》提出的六大改革任务，将强化采购人主体责任放在第一位，足见此次改革对这一问题的重视程度。

除此之外，其他五项改革任务，不管是改进政府采购代理和评审机制、健全科学高效的采购交易机制，还是建立集中采购机构竞争机制、健全政府采购监督管理机制，只要采购人的主体地位、主体责任不落实，采购人权利义务的边界不明确、不合理，采购人就不可能真正参与评审机制、交易机制的改革，也不可能有效配合政府采购监督管理机制的革新。作为交易活动的主角不下场或者是敷衍应付，所有的改革设想都将成为无源之水、无本之木，成功的概率会很低。

在这里需要再次说明的是，强调采购人的主体责任，主要目的是要求采购人切实履行好交易主体责任、围绕采购绩效目标加强采购程序组织和合同履约管理。而要实现以上目的，就需要明确采购人的主体地位及由此产生的诸多权利，没有权利就没有义务，同时也就没有责任一说。强化采购人主体责任一定是与强化采购人权利同步的，这是此次政府采购制度深化改革的起因，也是其出发点和落脚点。

从现在陆续出台的法律法律及规范性文件来看，基本上遵循了这一改革思路。比如，2021年4月30日公布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》，在涉及采购人主体责任（权利）方面，明确允许采购人自行选择评审专家，采购人代表可以担任评审组长。取消了评标委员会中评审专家不得少于成员总数三分之二的限制，对采用最低评标价法的项目，采购人可以自行评标等。

再如，2020年12月4日公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，起草说明中列举的八项主要修改内容，其中之一就是强化采购人主体地位，扩大了采购人在选择采购方式、评审专家和代理机构等方面的自主权，新增采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等方面的主体责任。

而关于编制采购需求的主体责任，其中第四章明确指出，采购需求编制的主体是采购人，依据的是法律行政法规和国家有关规定、采购预算、采购政策以及市场调查情况，是采购人为实现采购项目的功能或者目标确定的采购标的数量、质量、技术、服务等要求。

关于履约验收的主体责任，规定的是采购人应当根据国家、行业验收标准，以及合同约定制定验收方案，明确履约验收的时间、方式、程序和内容等事项。

除了非常明确的权利表述，上述有关采购人主体责任的规定，即使是要求采购人应当如何，表面看起来是责任，实际上都是同步明确了采购人权利以及因权利行使产生的责任问题。从这个意义上说，《深化政府采购制度改革方案》提出的强化采购人主体责任，也可以理解为采购人主体地位。

当然，强化采购人主体地位、主体责任，保障采购人合法正当的权利行使，并不代表忽视、弱化对供应商权利的保障。只有通过深化改革激发采购人主体意识，通过对等保护实现具体交易目的，才能最终推动政府采购制度的良性可持续发展。

保护供应商的合法权益过去是政府采购制度的基石，现在和将来仍然是，优化营商环境的中心始终是供应商，这是毋庸置疑的。保障供应商的合法权利，营造公平、公正的政府采购营商环境，采购人责无旁贷，是其主体责任的重要组成部分。

正如前文所述，政府采购在优化营商环境，保障供应商参加政府采购活动的权利平等、机会平等、规则平等方面已经践行了将近20年，贯穿了政府采购制度发展的始终，并且在深化改革的进程中持续发力。这其中就包括：大幅简化供应商参加政府采购活动的资格条件，细化资格条件设置要求，明确对供应商实行差别待遇或歧视待遇的诸多情形；提高采购全过程的公开化、透明度，加大信息公开的力度和广度，增加采购意向公开的规定；出台采购需求管理办法，要求采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确，不得设置歧视性技术指标，并应视情况进行一般性审查或重点审查；评审因素应当与采购需求中的商务条件和技术要求相对应，评审因素应当细化，可以量化的应当量化；合同当事人应按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，不得擅自变更、解除和终止合同；验收人员应当按照政府采购合同约定的验收标准，对供应商的履约情况开展验收等。

所有这些已出台或未来要出台的优化供应商营商环境的规定，集中体现了政府采购法依法保护供应商合法权益的基本原则，以及《优化营商环境条例》中“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥”的要求。能不能执行到位、落到实处，取决于采购人的采购意识、采购能力、内控制度、队伍建设等情况，主体责任在采购人。

经过此前政府采购领域内多年的反歧视、保公平的实践历练，大部分采购人都具有较强的责任意识，并且在很多方面还不断地自我提升，诸如不委托采购人代表、抽签决定中标候选人、合同履行中禁止一切形式的变更等，都是这一主体责任意识的外在体现。至于采购能力、内控制度、队伍建设等情况，各地区差别比较大，影响也更为深远，是下一步深化改革的重点。

总体而言，优化营商环境、保护供应商合法权利、降低制度性交易成本与强化采购人主体责任是互为补充、彼此成就的关系。政府采购制度要实现良性发展，深化改革要取得预期效果，就要在承认交易双方主体地位的基础上，对其应有权利实施一体、对等的保护，在优化营商环境的同时优化交易环境，突出重点、兼顾全局，逐步实现动态平衡、整体推进。而要做到这一点，需要政府采购参与各方，包括立法机关、司法机关、监督执法部门、采购人、供应商、采购代理机构、评审专家、专业咨询人员等的共同努力。